最高法发布民法典合同编通则司法解释 今起施行
党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人的职责。
例如法律关于公平正义的价值追求有自己的规定性，法律的民主性、控权性、安定性、统一性是获得社会信赖和认同的基本品质等。习近平总书记指出：提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推动改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进。
②参见葛洪义：《政治·理性·法律》，载《学习与探索》2005年第5期。二者虽然在整体上可以相互补充、相互支撑，但因为遵循不同的逻辑而可能在局部发生龃龉。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。相应地，按照不同权威类型的合法性逻辑所作的制度安排必定存在诸多矛盾冲突。程序是一套不偏不倚的中立的技术性规则，其运行机理是把实质争议转化为中性的技术问题，从而让最终的结论或决定看上去是纯粹的技术处理，让每一个参与者都觉得自己的诉求得到了足够的尊重与参酌，即便败诉的一方也更容易接受这样的结果。
习近平总书记指出：凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。无论法官是否斟酌变通这些个性化因素，都存在正当性问题。对于一般行政管理权所对应的义务，如果管理权的内容与权限不明确、不具体，相应的义务缺少清晰的范围与边界，立法也不宜设定行政处罚。
地方立法补充设定行政处罚与增加设定行政处罚的区别在于：补充设定行政处罚的前提是上位法对违法行为未规定行政处罚，即修订后的行政处罚法第12条第3款规定的情形。我国各地经济和社会发展不均衡，不同地区面临的经济和社会问题各有不同，对治理手段的需求各有侧重，由法律统一规定和平均分配行政处罚设定权的一刀切式立法权配置，难以适应地方上对于治理手段的差异化需求。无论将该条款表述为地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚，还是表述为地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚，都肯定了地方性法规可以补充和增设违法行为，而这项立法权恰恰也是地方立法机关所真正需要的。目前，典型的、没有争议的行政处罚种类都已进入行政处罚法，而一些新型的行政管理措施，虽带有行政处罚性质，却未被立法认定为行政处罚。
西安市人大常委会根据文物保护法等法律制定了《西安市不可移动文物保护条例》，该条例第16条在文物保护法、《文物保护法实施条例》的禁止性规定外，又增加了四项禁止性规定。从理论上讲，立法规定的义务越抽象、越不合理，违反义务性规定的现象就越普遍，也就愈加需要通过处罚和强制手段去保障义务的履行，而过度依赖处罚和义务性规定的法律是难以长久维系其权威的。
(11)缴纳易地建设费究竟属于行政收费还是行政处罚，很难轻易得出结论。目前所有调控城市房地产的管理措施，包括限购、限售、限价、限贷及相应的处罚措施，都是由地方自主设定的。野生动物保护法设定的行政处罚，针对的都是违反这些具体的义务性规定的行为，而非以第6条的概括性规定作为行政处罚的设定依据。法律中只作禁止性规定往往是有考虑的，如违法原因较为复杂、行政处罚实践中难以执行、社会效果不一定好等，对此要进一步区分情况研究。
这类责令性行政行为多适用于市场监管领域，包括责令停止建设(使用、销售、经营、开采、作业)，责令停业整顿，责令限期改正，责令追回，责令补种树木，责令退还(非法占用的土地)，责令退回(本矿区范围内开采)，责令恢复原状，责令排除妨碍，责令限期办理，责令采取补救措施，责令提交自查报告，责令限期补齐相关文件等。若地方性法规无权对此类违法行为作出补充或增加规定，社会保险费征缴机构将无法有效应对这些逃费行为，社会保险法的相关规定也难以在地方层面获得有效实施。不同类型的地方性法规设定行政管理措施的空间大小不同，所需配置的行政处罚设定权也不相同。由于非银行业金融业务不属于银行业金融业务，不适用银行业监督管理法规定的处罚措施，且地方非银行业金融业务带有明显的地方性特色，属于典型的地方性事务，对擅自设立非银行业金融机构或非法从事非银行业金融业务的违法行为，需要地方立法设定相应的处罚措施。
缴纳易地建设费的前提是相对人违反了修建防空地下室的义务性规定，缴纳易地建设费是因违反法定义务而需承担的法律后果，其完全符合行政处罚法对行政处罚所作界定，具备对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以增加义务的方式予以惩戒的行为特征。(30)义务有积极义务和消极义务之分，积极义务也称作为义务，消极义务也称不作为义务。
参见张晓莹：《行政处罚的理论发展与实践进步》，《经贸法律评论》2021年第3期，第5页。针对此种义务性规定无法设定行政处罚，即使设定行政处罚，也无法取得良好的社会效果，甚至行政处罚本身也难以执行。
关 键 词：地方性法规 行政处罚设定权 地方立法权 地方性事务 央地共同事务 有关地方性法规设定行政处罚的权限规定，最早见于1996年出台的行政处罚法。(34)规则的内容较为明确、具体、微观、特定，一般具有确定性。(39)参见前引(15)，乔晓阳文，第106页。如果评估结果表明，地方立法设定其他行政处罚的现象并没有消除，或地方立法机关对于其他行政处罚的外延难以认定和把握，则应择机再次修法。③参见前引①，余凌云文，第161页。并且，有些事务虽是地方性事务，其重要程度未必低于全国性事务。
⑤有研究指出，行政处罚法的修订维持了原有的列举式规定，为的是防止因处罚类型的‘筐过大而导致在各种类型下巧立名目，创设出五花八门的行政处罚种类。例如，环境保护法(2014)第6条第4款规定：公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。
全国人大常委会在相关解释中也已明确：如果法律规定某一行为属于违法行为，或者对某种行为作了义务性规定，但并未对上述行为设定相应的行政处罚，行政法规、地方性法规或者规章不能设定行政处罚。地方性法规可以补充设定行政处罚，但不得补充、增设违法行为。
(23)该数据来源于国家法律法规数据库，最后检索日期为2021年12月24日。(26)参见应松年主编：《当代中国行政法》上卷，中国方正出版社2005年版，第840页。
地方政府对生活废弃物采取分类管理措施，相对人应有服从和配合的义务，但地方性法规并不能对违反该义务性规定的相对人直接设定行政处罚。在我国行政法上，行政处罚是一个开放的范畴，没有固定的类型和边界。(37)地方性法规在补充设定行政处罚前应当综合考虑的因素，或者说地方性法规补充设定行政处罚的前提条件，至少应当包括以下几方面。增加设定行政处罚的前提是上位法对违法行为已经规定了行政处罚，地方性法规在上位法规定的行政处罚之外增加规定新的行政处罚。
现行法律、行政法规中有不少义务性规定属于原则性、概括性或倡导性的规定。(33)参见前引(30)，周永坤书，第203页。
在这种情形下，行政法规如果没有针对上述违法行为设定行政处罚，地方性法规就可以补充设定行政处罚。按这一解释，地方性法规可以在上位法规定的违法行为项下补充设定违法情形，但这一解释是否符合立法原意，值得推敲。
环境保护法(2014)第6条第1款规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。(16) 尽管全国人大常委会认为，对1996年行政处罚法第11条第2款不应作扩大解释，实践中地方性法规补充、增设违法行为和行政处罚的现象仍然较为普遍。
以城市房地产价格调控为例，虽然房价上涨在全国范围内是普遍现象，但是否需要对房地产进行价格调控，应视不同城市的具体情况而定。(三)存储易燃、易爆等危险物品。例如，公布违法事实、通报批评、公开曝光、公开谴责、训诫、责令具结悔过、取消荣誉称号、列入黑名单等措施，都会影响当事人的声誉，在性质和功能上与警告基本相同，它们既不属于立法明文列举的行政处罚，也无法纳入警告这一行政处罚种类之中，只能归为其他行政处罚。对于央地共同事务，若尚未制定法律、行政法规，地方可以先行立法，若已有法律、行政法规，地方可以进行执行性立法。
④2021年修订通过的行政处罚法并未采纳这一建议，而是沿用了名称分类法，⑤这意味着其他行政处罚大量存在的现象不会发生根本改变。③面对理论界扩大地方性法规行政处罚设定权的呼声，最高立法机关虽有犹豫和反复，最终还是选择了审慎赋权、从严控制。
不过，从另一角度看，易地建设费，顾名思义就是易地修建防空地下室的费用。对于央地共同事务，其管理措施无论由法律、行政法规设定，还是由地方性法规设定，所需配置的权力应基本相同。
(14) 由于补充设定违法行为是在上位法规定的违法行为的基础上补充规定其他违法情形，如果上位法对这类违法行为规定了行政处罚，补充设定的违法情形仍适用上位法对该类违法行为规定的行政处罚，一般不需要再补充设定行政处罚。从行政处罚法的立法本意看，虽然补充设定行政处罚是对地方立法机关的赋权，但地方立法机关行使此项立法权应当遵循非必要不设定的原则，以避免行政处罚过多、过于繁琐。